Завоеванията се завръщат: Идва ли краят на международния ред?

Представяме анализа на Таниша Фазал, професор по политически науки от Университета на Минесота, автор на книгата "Смъртта на държавата: Политиката и географията на завоеванието, окупацията и анексирането".

Нормата срещу завладяването на територии е стълб на международния ред след 1945 г., но този стълб сега се разпада. Нахлуването на Русия в Украйна през 2022 г. със сигурност е най-грубото скорошно нарушение на тази забрана - извънредно, като опит за завладяване на цяла суверенна държава. И все пак, ако Москва си тръгне с части от украинска територия и особено ако това прехвърляне спечели международно признание, други сили може да са още по-изкушени да водят завоевателни войни.

Държавите никога не са спазвали последователно правилото, заложено в Устава на ООН в отговор на поглъщането на други държави от нацистка Германия по време на Втората световна война, което забранява насилственото завземане на територия на друга държава. Но това беше широко съблюдавано до съвсем наскоро. Аржентина беше бързо изхвърлена от Фолклендските острови след нахлуването ѝ през 1982 г. от комбинираните сили на британските военни и резолюция на Съвета за сигурност на ООН. След като Ирак нахлу в Кувейт през 1990 г., водена от САЩ и одобрена от ООН коалиция се намеси, за да възстанови суверенитета на Кувейт. Когато Русия нападна Крим през 2014 г. обаче, външни сили не успяха да наложат напълно нормата. Много страни протестираха, но преминаването на Крим към Русия стана де факто реалност. И този път, след пълномащабното нахлуване на Русия, все по-смесената реакция на света към такова явно нападение ясно сигнализира за унизителната слабост на тази норма.

Нормите умират бавно. Опитите за заграбване на земя, толкова големи и нагли като на Русия през 2022 г., вероятно ще останат рядкост, поне засега. Но тъй като агресорите остават повече или по-малко ненаказани, държавите могат все по-често да действат спрямо териториални претенции в неясни юрисдикции - тези, които е най-малко вероятно да предизвикат значителна международна реакция. Тези дребномащабни атаки може да се окажат най-вредни за нормата срещу завладяването на територии. С нарастването на насилието по-голямата мрежа от правила и институции, които изграждат международната система, може да започне да се разпада. Въпреки че далеч не е неизбежно, смъртта на нормата ще остави света в опасни води.

Доколко е здрава международната норма

За здравето на една норма в международните отношения може да се съди по действията и изявленията на страните, реагиращи на нарушението. Веднага след нахлуването на Русия през февруари 2022 г. много страни се обявиха в защита на забраната срещу завладяването на територии. Но това възмущение стана по-приглушено през годините оттогава. Въпреки че Европейският съюз, Съединените щати и техните съюзници са наложили силни и последователни санкции срещу Русия, много страни поддържат нормални отношения с Москва. При администрацията на Тръмп продължаващото участие на Вашингтон в режима на санкции вече е под въпрос.

Относно войната на Русия в Украйна съдът на световното обществено мнение е все по-разнопосочен. Европейското население като цяло подкрепя съпротивата на Украйна срещу руската инвазия - страхът, че Русия може да се насочи към други европейски държави, им дава ясен интерес да запазят нормата срещу териториално завладяване. Но дори в Европа подкрепата за битките до пълното възстановяване на загубите на Украйна може да намалява. А в Съединените щати, където президентът Доналд Тръмп даде знак, че е по-малко ангажиран с оцеляването на Украйна от своя предшественик Джо Байдън, опасенията относно Украйна в частност и запазването на нормите за суверенитета като цяло не са толкова изявени, колкото в Европа. Последните проучвания показват нарастваща подкрепа особено сред републиканците за прекратяване на войната в Украйна, дори и това да означава, че Украйна трябва да отстъпи територия на Русия.

Мнозина извън Запада бяха ужасени от руската инвазия през 2022 г. Мартин Кимани, тогавашният посланик на Кения в ООН, говори на сесия на Съвета за сигурност на ООН няколко дни преди инвазията на Русия през февруари 2022 г. и осъди "иредентизма и експанзионизма" и увяхването на международните норми "под безмилостното нападение на силните". Но много коментатори в глобалния Юг също критикуваха Европа и Съединените щати за предприемането на селективен подход към прилагането на нормите; много западни държави, които се противопоставиха на нападението на Русия срещу Украйна, сами са нарушили държавния суверенитет в не толкова далечното минало, като например при нахлуването на САЩ в Ирак през 2003 г., или са пренебрегнали други нарушения на международното право, като например подкрепата им за войната на Израел в Газа. Непоследователните отговори на различни нарушения на суверенитета извън просто завладяване на територии могат да подкопаят всички тези взаимосвързани норми. В края на краищата нормите губят силата си, когато не пречат на силните държави да правят това, което искат.

Все пак фактът, че държавите се чувстват длъжни да се позовават на нормата срещу завладяване на територии, дори когато я нарушават, показва, че в нормата все още има живот. Руският президент Владимир Путин твърди, че Украйна не е истинска държава, което би означавало, че забраната няма да се прилага. Пекин по подобен начин твърди, че Тайван винаги е бил част от Китай, а Израел не признава палестинската държавност. Президентът на Руанда Пол Кагаме използва бунтовническата група М23 като параван за извършване на териториални нахлувания в Демократична република Конго, като същевременно настоява, че Руанда не е замесена в конфликта и че нейните интереси са чисто отбранителни.

Референдумът на Венецуела през 2023 г. за отнемане на територията на Гвиана се позова на международни споразумения от десетилетия, за да подкрепи искането си, като същевременно пренебрегна други, по-скорошни решения на Международния съд, които го отхвърляха. Дори изявленията на Тръмп за това, че Съединените щати ще купуват Гренландия, ще предоговарят правата върху Панамския канал, ще превземат Газа, за да я разработят, и ще превърнат Канада в 51-вия щат, изглежда предпочитат транзакционните споразумения пред принудата. Но отказът на Тръмп да изключи използването на сила и отказът на Съединените щати да посочат Русия като агресор в Украйна в неотдавнашна резолюция на Г-7 и при гласуване в ООН са тревожни стъпки в грешна посока. Ако и когато държавите спрат да се позовават на нормата срещу завладяване на територии или да рационализират действията си по начини, които показват слаба подкрепа към нея, нормата ще умре. В резултат може да последват по-смели и по-чести териториални агресии.

Смърт от хиляди порязвания

Отхапването по краищата на държави може да бъде по-вредно за нормата срещу завладяване на територии, отколкото опитите да бъдат погълнати изцяло. Нека да сравним глобалния отговор на нахлуването на Русия в Крим през 2014 г. с отговора на нейната пълномащабна атака през 2022 г. И двете очевидно нарушават нормата. През 2014 г. реакцията на света беше сравнително слаба: изземването беше осъдено по принцип, но освен санкциите имаше малко материален отпор срещу Русия и дори днес малцина очакват споразумение за връщане на Крим на Украйна. Чрез нормализиране на ограничени, макар и все пак нагли, териториални завоевания, половинчатият отговор може да е проправил пътя за нахлуването на Москва през 2022 г. В този случай светът реагира по-силно, точно защото претенциите на Русия се разпростират върху цяла държава - очевидно, неоспоримо нарушение на нормата. Сега помислете за съпоставителен сценарий, при който Русия атакува само района на Донбас в Украйна през 2022 г. Резултатът по отношение на териториалния контрол може да не се окаже много по-различен от вероятния изход на пълномащабната война, като Русия си вземе Донбас и Украйна оцелее в намалени граници. Но по-малкото мащабно заграбване на земя от Москва вероятно нямаше да предизвика толкова енергичен международен отговор. Ако нормите са толкова силни, колкото реакцията на света към нарушаването им, едно по-ограничено руско нашествие би насочило нормата срещу завоеванието към по-сигурна, макар и по-бавна ерозия.

Въпреки това всяко прехвърляне на украинска територия към Русия допълнително ще нормализира завладяването на територии. Щетата може да бъде сведена до минимум, ако прехвърлянето беше неофициално, със замразен конфликт, даващ на Източна Украйна статут, подобен на този на Абхазия и Южна Осетия - територии, които Русия контролира, но по-голямата част от света смята за част от Грузия. Също толкова вероятно обаче е прехвърляне на територия, което идва с поне известно международно признание. Споразумение между Съединените щати и Русия, което оставя Украйна настрана, или дори примирие с европейско посредничество, което включва обещание за гаранции за сигурност за това, което остава от независима Украйна, може ефективно да узакони разделянето на украинска територия. Насилственото териториално прехвърляне не само ще бъде узаконено, но ще се случи и с одобрението на Съединените щати, един от историческите пазители на нормата.

Резултатът от една война няма да реши съдбата на нормата и пълното възраждане на териториалното завладяване няма да се случи за една нощ. С други думи, няма вероятност държавите внезапно да започнат да предявяват толкова смели претенции като тези на Русия в Украйна. Но тъй като международната среда става по-благосклонна към териториалните претенции, ревизионистките държави могат да тестват границите с по-малки по мащаб агресии срещу по-слаби цели. Превземането на Нагорни Карабах от Азербайджан през 2023 г., което предизвика минимален глобален отговор, е един скорошен пример. След това Судан може да завладее района на Амхара в Етиопия. Китай може да заеме по-агресивна позиция в Южнокитайско и Източнокитайско море. Венецуела вече претендира за големи части от Гвиана и може да действа по-силно по отношение на тези претенции. Палестинските територии, Тайван, Западна Сахара и други държави, които не са широко признати за суверенни държави, ще бъдат особено уязвими. Още по-тревожна е възможността за ескалация на гранични конфликти между държави с ядрено оръжие като Китай, Индия и Пакистан.

Тъй като агресорите остават ненаказани, държавите могат все повече да действат на основата на териториални претенции.

Гледайки по-напред, ако нормата срещу завладяването продължи да ерозира и страните вече не се страхуват от сериозни репресии за териториална агресия, заплахи, които сега изглеждат далечни или пресилени, могат да се превърнат в реални възможности. Буферни държави - географски разположени между съперничещи си страни — ще бъдат особено уязвими за атака. През средата на двадесети век Полша беше стъпкана и разчленена от войни между по-големи сили. Днес други бивши съветски сателити или бивши републики от СССР, заклещени между НАТО и все по-реваншистка Русия, могат да бъдат изправени пред съдба, подобна на тази на Украйна. Ако китайско-руските отношения се влошат, Монголия също може да бъде изложена на риск, тъй като нито един от нейните по-мощни съседи няма да има никакви гаранции, че другият няма да действа първи, за да поеме държавата, която ги разделя. Непал и Бутан също са в несигурни позиции между Китай и Индия. Кувейт може отново да бъде в опасност, тъй като се намира между регионалните съперници Иран и Саудитска Арабия.

Свързаните норми също могат да започнат да отслабват. Ако завладяването на територии се върне на масата, държавите ще са по-малко склонни да зачитат други елементи на суверенитета, като морските права. Когато малките островни държави претендират за права за риболов и добив в изключителни икономически зони, други страни в региона може просто да игнорират техните претенции. Може да се пренебрегне правото на нормата. Нарушенията на политическия суверенитет - от намеса в изборите до смяна на режима - могат да станат не само по-чести, но и по-явни. Такива нарушения винаги са се случвали, но нормите донякъде са ги ограничавали и са осигурявали някаква защита за по-слабите държави. Ако силните вече не спазват правилата, те подкопават социалните ограничения върху актовете на насилие срещу институции, земя и хора.

Ерозията на нормата срещу завладяване на територии може дори да ускори по-широка промяна в международна система, която е изградена върху отношенията между суверенни държави. Вече се задават няколко предизвикателства пред суверенитета, като например заплахата, породена от изменението на климата за малките островни нации, или начина, по който технологичните компании са поели комуникационни, дипломатически и военни роли, които някога са били запазени за правителствата. Връщането на възможността за завладяване на територии би увеличило този натиск. Ако оцеляването на една държава, заплашена от агресор, е подложено на все по-голямо съмнение, способността на тази държава да постига споразумения за сигурност и икономика също ще намалее. И ако държавният суверенитет стане като цяло несигурен, не е ясно как ще функционират отворените пазари, които са в основата на глобалния ред. Освен това завоеванието е фундаментално несъвместимо с демокрацията. Много принципи на либералния международен ред не могат да оцелеят при липсата на норма срещу завладяването на територии. Може би това е целта.

Постоянен упадък

Нормата срещу завладяване на територии е в основата на мощта на САЩ през последните осем десетилетия, стабилизирайки международната система и позволявайки на Съединените щати да изградят мрежа от трайни съюзи и да просперират от търговия, която до голяма степен не е нарушена от конфликти. Но това не е служило еднакво добре на всички страни. Самата норма се основава на обезпокоителни основи - нейните най-силни поддръжници наложиха правила на останалия свят след векове на колониализъм, в който те преначертаха границите по свое усмотрение, и през десетилетията след това многократно пренебрегваха собствените си правила и нарушаваха суверенитета на по-слабите държави. По-слабите страни също страдат най-много в резултат на погрешните стимули, които създава нормата. Знаейки, че техните граници са до голяма степен сигурни, алчните лидери на такива страни могат да насочат ресурси към вътрешна сигурност и репресии, докато ограбват държавните хазни, създавайки условия за нестабилност, гражданска война и провал на държавата.

И все пак нормата срещу завладяване на територии е потиснала жестокостта, която съпътства войните за анексиране. Както показа политологът Александър Даунс, армиите, разположени да превземат територия, често се насочват и към цивилни. Жестокостта на руските сили в Украйна и депортациите, извършени от азербайджанските сили в Нагорни Карабах, са само най-новите примери. Завладяването може да включва етническо прочистване, както е илюстрирано в неотдавнашното предложение на САЩ, подкрепено от Израел, за изпразване на Ивицата Газа и преместване на населението в близките страни. На основно ниво завоеванието игнорира волята на местното население; Западна Гвиана не желае да бъде част от Венецуела, както украинците не искат да се присъединяват към Русия.

Нормите губят силата си, когато не пречат на силните държави да правят това, което искат.

Постоянният упадък на нормата - и разстройството, което може да последва нейното отпадане - не е предрешено. Едно по-транзакционно разбиране на територията, подобно на предложенията на Тръмп за Съединените щати да закупят Гренландия, да развият Газа и да предоговорят правата върху Панамския канал, е малко вероятно да го замени. Привързаността на хората към родината им и привличането на сили като национализма са твърде силни и преследването на сделки, които игнорират и двете, може да предизвика широкомащабно, насилствено отблъскване.

Дори ако Съединените щати абдикират от традиционната си роля на налагане на ред, други ключови сили, които се възползват от относителния мир, който нормата позволява, биха могли да се намесят. Китай например натрупа мощ в рамките на институционалната архитектура на следвоенния международен ред и винаги ревностно е пазил собствения си суверенитет. Възможно е Китай да вземе пример от историята на САЩ и да начертае подобна траектория на териториална експанзия, последвана от глобално лидерство. Пекин може първо да се възползва от относителната слабост на нормата, за да задоволи териториалните си амбиции, като погълне Тайван и циментира своите островни и морски претенции в Южнокитайско и Източнокитайско море. Но след това може да се опита да наложи някои ограничения върху завладяването - все още позволявайки ограничена намеса в други страни, но заплашвайки с икономически или военен отговор онези, които участват в териториална агресия, особено в собствения регион на Китай, за да предотврати безредици, които биха подкопали неговите икономически интереси и интереси на сигурността. Подобно поведение би било лицемерно, но нормите за суверенитет винаги са били нарушавани с лицемерие; като пример могат да послужат многократните чуждестранни намеси от страна на Съединените щати, отдавна най-важният защитник на тези норми.

И все пак всяко движение към разводнена или изкривена версия на настоящата норма срещу завладяване на територии би довело до нарастване на конфликтите за земи. След Втората световна война много страни свикнаха и се възползваха значително от относителната стабилност на водения от САЩ ред и зачитането на териториалния суверенитет, който той налага. Трудно е да се определи, докъде би могла да се разпадне системата, ако настоящите ограничения върху завладяването на територии продължат да намаляват. Но както слабите, така и силните държави със сигурност ще съжаляват за нормата, когато тя изчезне.